一、水泥错峰生产政策的形成与发展

2014年全国两会期间，18位政协委员联名提交了《关于促进构建北方四省一区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北）水泥和采暖错峰生产协调机制的提案》，提出在秋冬季采暖期间统一停止水泥窑熟料烧成工序的生产，与供暖锅炉进行错峰防止污染物排放叠加的建议。同年6月，张高丽副总理在经济日报《经济内参》第69、70、71期有关水泥错峰生产报道上作出重要批示。2014年9月23日，新疆维吾尔自治区经济和信息化委员会、环境保护厅，新疆生产建设兵团工业和信息化委员会、环境保护局联合印发《关于实行水泥错峰生产有关要求的通知》。10月23日，工信部原材料司、中国水泥协会、辽吉黑三省重点水泥企业相关负责人应邀参加了新疆地区错峰生产启动会。11月，在工信部支持下，中国水泥协会组织泛东北（辽吉黑内蒙）、泛华北（京津冀晋鲁豫）地区相继开始实施秋冬季采暖期水泥错峰生产。苗圩部长在此后“关于水泥错峰生产落实情况的报告”上批示，“此项工作很有意义，应予坚持”，随后向马凯副总理呈送了有关报告，得到国务院领导肯定。当年，由于水泥企业停止燃煤燃烧的窑炉煅烧工序错峰生产，使得北方冬季燃煤污染进一步降低，整个北方地区水泥企业亏损面也显著减少。

2015年11月13日，国家工信部、环保部联合印发《关于在北方采暖地区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》（工信部联原函〔2015〕542号），至此，由北方地区水泥企业因为产能严重过剩而根据市场规律从供给侧端自发主动停窑减排的自律行为，首次在政府部门的指导下以水泥错峰生产的工作形式全面展开。2015年西北地区（陕甘青宁）水泥企业全面跟进错峰生产，中国水泥协会在工信部的业务指导下，发挥协会作用，配套制订了泛东北地区、泛华北地区《水泥企业错峰停窑自律公约》。当年水泥行业实现利润329.7亿元。

2016年5月18日，国务院办公厅《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）明确提出将“推进错峰生产”作为压减产能过剩的重要手段加以实施。文件要求“在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣）错峰生产，缩短水泥熟料装置运转时间，压减采暖地区熟料产能，同时有效避免水泥熟料生产排放与取暖锅炉排放叠加，减轻采暖期大气污染。其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产。”这是国务院首次将错峰生产作为建材行业产业政策予以支持鼓励。同年10月25日，工信部联合环保部发布了《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原函〔2016〕351号），就落实国办发〔2016〕34号文件精神，做好2016—2020年期间水泥错峰生产进行部署，为未来五年错峰生产工作常态化奠定了基础。水泥行业实施错峰生产、加强减量置换、加大环保督查和矿山治理同步推进，2016年水泥行业利润上升到518亿元。

2017年水泥错峰生产工作进一步得到中央领导和京津冀大气污染防治领导小组的肯定，明确写入《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（环大气〔2017〕29号）和《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110号），同时工信部办公厅和环保部办公厅印发了《关于“2+26”城市原材料行业2017—2018年秋冬季开展错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2017〕602号）。2017年南方地区也推行水泥错峰生产，当年行业实现利润877亿元。

2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“重点区域采暖季节，对钢铁、焦化、建材、铸造、电解铝、化工等重点行业企业实施错峰生产”。7月国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出“重点区域实施秋冬季重点行业错峰生产”，“实施差别化管理，要将错峰生产方案细化到企业生产线、工序和设备，载入排污许可证”。“企业未按期完成治理改造任务的，一并纳入当地错峰生产方案，实施停产。属于《产业结构调整指导目录》限制类的，要提高错峰限产比例或实施停产。”

《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕100号）《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕132号）《长三角地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动的方案》（环大气〔2018〕140号）等文件，均明确要求各地因地制宜实施工业企业错峰生产。2018年在全面推行错峰生产的基础上，国家对重污染天气重点区域的环保督查行动更加严格，水泥行业停止窑炉煅烧和粉磨工序的天数明显增加，供需关系得到极大改善，当年行业利润超过1500亿。2019年水泥市场需求同比增加5%，全行业利润指标再上一个台阶，实现利润1867亿元。

期间中国水泥协会出台了《关于全面推进水泥行业错峰生产实施的指导意见》和《水泥行业错峰生产工作实施细则》等文件，推行水泥行业自律。有的省市区协会经常性的组织错峰生产工作总结会，摸索重污染天气时按照城市统筹错峰生产，既保障产品供给又应急减排。

二、错峰生产政策的评估分析

第一，错峰生产政策适用于水泥行业的属性和特征。

从设备运行管理来说，水泥厂基本每年都要对水泥窑系统进行一次大检修或改造，大修维护时间在一个月左右，而系统改造一般至少两个月时间。错峰生产期间可以安排窑系统维修改造工作。

从市场需求来说，北方地区冬季是传统的淡季，水泥市场需求少，下游施工建设工程基本停滞，上游水泥生产也只能“猫冬”，南方地区春夏雨季和酷暑伏天是市场淡季。错峰生产减少库存其实是根据市场容量进行调整。

从供给侧结构性改革来说，东北、西北、华北地区水泥熟料产能利用率均低于60%，新疆低于40%，错峰生产停止水泥熟料生产3-4个月的时间能够有效提高供给侧端的产能利用率，对产品价格稳定、企业效益提升有利。水泥错峰生产以来行业效益逐年提升就是一个印证。

实践说明，错峰生产政策尊重了市场规律和发展阶段，是推进水泥行业供给侧结构性改革的好政策，所有的水泥企业都从错峰生产中得到了效益回报。

第二，水泥错峰生产政策带来了明显的环境效益。

根据中国水泥协会承担的国家“大气重污染成因与治理攻关项目”子课题“关于重点地区水泥行业大气污染治理及调控政策研究”调研结果显示，在保障水泥市场正常供给下，北方地区在采暖期全面停止水泥窑炉燃煤煅烧工序，有效避免了水泥熟料生产与取暖锅炉排放造成的大气污染物叠加，2016年减排二氧化碳3.3亿吨，二氧化硫1.15万吨，氮氧化物42.8万吨，颗粒物5792吨；2017年减排二氧化碳3.7亿吨，二氧化硫1.28万吨，氮氧化物47.5万吨，颗粒物6423吨；2018年减排二氧化碳4.1亿吨，二氧化硫1.41万吨，氮氧化物52.3万吨，颗粒物7073吨。2019年减排二氧化碳4.2亿吨，二氧化硫1.50万吨，氮氧化物53.5万吨，颗粒物7081吨。初步统计，水泥错峰生产减轻了全国工业制造业氮氧化物排放的2%，颗粒物3-5%，二氧化硫1%。

第三，错峰生产政策是中国水泥发展史上产业政策创新的典范。这一产业政策在产能严重过剩形势下弥补了市场缺陷，使得市场竞争更加有序。水泥企业转变了传统的经营观念和方式，强化了行业自律诚信，冬季停窑减少水泥熟料库存，并且降低了企业财务成本，起到了化解过剩产能的作用。

错峰生产政策是水泥行业供给侧结构性改革和打赢蓝天保卫战的双赢产业政策，还需不断地完善改进，加强与其他政策法规的衔接。

三、错峰生产政策与重污染预警期间差异化绩效分级管控的关系

错峰生产是产业政策，在水泥熟料产能严重过剩地区要求企业压减熟料产量，保持市场供需动态平衡，通过去库存降成本，实现行业增效益稳增长。各地区停窑期限主要是依据水泥熟料产能利用率至少是80%这一合理区间来确定，主要是水泥熟料生产线参与错峰生产。

差异化绩效分级管控是环保政策，是防治污染的应急减排措施，通过制定标准和技术指南对企业污染防控水平划分若干等级，在重污染天气预警期间，不同等级的企业在生产和运输方面有不同的限制要求，避免了“一刀切”的环境治理方式。管控的范围不仅仅是水泥熟料生产线，还包括独立水泥粉磨系统、矿渣粉和水泥制品生产企业。

如何理解和处理水泥错峰生产与重污染天气预警差异化绩效分级管控的关系？

首先，北方地区秋冬季采暖期实施水泥熟料错峰生产和重点地区实施差异化绩效分级管控措施的效果是一致的，都减少了污染排放。只是在实施期限上，错峰生产期限基本相对固定，可以提前调整生产计划，差异化绩效分级管控措施需要根据重污染天气预警来实施，具有不确定性。

其次，错峰生产与重污染天气预警差异化绩效分级管控都属于“分级管理”。错峰生产将水泥生产工序分为熟料生产和水泥粉磨加工两段，错峰生产只停止窑炉煅烧水泥熟料生产的工序，就是停窑。差异化绩效分级管控是按照企业的环保水平来分等级划定停产期限。错峰生产基本上要求“一刀切”限产压减产量，如同城市汽车限号行驶的措施一样，简单操作性强，监管便利。差异化绩效分级管控需要分类管理，企业的环保等级是变化的，重污染天气预警期限和时间也是不确定的，企业环保评级的专业性更强，操作要求更高，监管难度较大。再次，重污染天气预警差异化绩效分级管控是水泥错峰生产的有益补充。错峰生产要求水泥熟料生产线无论环保水平如何一律停产，这很难推动企业环保治理大幅度进步。绩效分级管控能够使得环保水平等级不同的水泥熟料生产线和粉磨站获得不同的停产期限，这有利于尤其是重点区域的水泥企业淘汰落后提标改造。

最后，应当使重污染天气预警差异化绩效分级管控与水泥错峰生产相结合。建议有关部门在水泥错峰生产与重污染天气预警重叠期间，督促企业继续执行更为严格的错峰生产政策，企业在错峰生产期间以外因重污染天气预警而停产限产的天数，可在当年错峰生产期限中予以扣除。

四、坚持错峰生产是水泥行业供给侧结构性改革的需要

我国水泥消费总量在“十三五”期间进入平台期，水泥行业通过执行错峰生产政策显著提升了效益，为行业结构调整打下了良好的基础。但是，有的地区并没有完成国办发〔2016〕34号文件“产能利用率回到合理区间”的任务。截止到2019年底，水泥熟料产能利用率低于70%的省市区有12个（天津、河北、山西、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、青海、新疆），全国共有17个省市区水泥熟料产能利用率低于80%，东北地区水泥企业仍然面临困境。

水泥行业去产能任务依然较为艰巨。2019年通过实施产能减量置换政策只压减了604万吨熟料产能，但是错峰生产政策减少了3亿吨左右的熟料产量，缓解了产能过剩矛盾。因此，对于水泥熟料产能利用率没有回到合理区间的省份，应当继续执行错峰生产政策，加大淘汰落后产能的力度。

水泥错峰生产，是有关部门激发市场活力发挥政府作用的政策创新，是推进行业供给侧结构性改革的有力抓手。继续执行和完善错峰生产政策是水泥行业高质量发展的要求。行业协会要继续发挥协调监督作用，配合政府组织水泥企业错峰生产，强化行业自律诚信。实践证明，一项好政策，只有政府坚持推，行业认真做，协会协调好，共同发力形成政策合力和长效机制，才能发挥最大效力。

来源：数字水泥网